Những vấn đề đặt ra sau 10 năm thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng

Nỗ lực của Chính phủ trong hoàn thiện thể chế về PCTN là thành tích đáng ghi nhận trong thời gian qua, với hàng chục văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp và gián tiếp quy định về PCTN đã được ban hành và phát huy tác dụng trong thực tiễn. Tuy nhiên, “tình hình tham nhũng vẫn diễn biến phức tạp, công tác phát hiện, xử lý tham nhũng chưa đáp ứng yêu cầu, số vụ việc, vụ án tham nhũng được phát hiện còn ít, một số vụ việc xử lý còn kéo dài, chưa nghiêm, thu hồi tài sản tham nhũng đạt kết quả thấp, gây tâm lý bức xúc và hoài nghi trong xã hội về quyết tâm PCTN của Đảng và Nhà nước ta”[1]. Các báo cáo, khảo sát của Thanh tra Chính phủ, Ngân hàng Thế giới, các tổ chức quốc tế và các nghiên cứu độc lập cho thấy, tình trạng trên do nhiều nguyên nhân, trong đó, những bất cập của Luật PCTN là nguyên nhân quan trọng nhất[2]. Cụ thể, qua 10 năm thi hành, Luật PCTN đã bộc lộ một số bất cập chính như sau:
1. Về khái niệm tham nhũng và phạm vi điều chỉnh của Luật Phòng, chống tham nhũng
Để PCTN hiệu quả, mỗi quốc gia phải hoàn thiện thể chế PCTN, mà trước tiên là phải nhận thức đúng về tham nhũng. Công ước của LHQ về chống tham nhũng không đưa ra định nghĩa về tham nhũng mà chỉ có một số điều khoản mô tả các hành vi tham nhũng như hối lộ, tham ô, biển thủ công quỹ hoặc hành vi của công chức lợi dụng chức vụ quyền hạn chiếm đoạt tài sản, lợi dụng ảnh hưởng để trục lợi… Tuy nhiên, những quy định cụ thể này cho thấy cách tiếp cận của Công ước về tham nhũng như sau: (i) về chủ thể: là cá nhân hoặc pháp nhân; cá nhân gồm cán bộ, công chức nhà nước, công chức nước ngoài, công chức của tổ chức quốc tế công, người không phải là cán bộ, công chức; các pháp nhân gồm ở cả hai khu vực công và tư ; (ii) về phạm vi: tham nhũng xảy ra trong khu vực nhà nước và khu vực ngoài nhà nước; (iii) về của hối lộ:bao gồm các giá trị vật chất và phi vật chất; (iv) về hành vi: gồm nhận hối lộ, đưa hối lộ hoặc hành vi hứa hẹn, chào mời, cho công chức một lợi ích không chính đáng hoặc hành vi công chức đòi một lợi ích không chính đáng để công chức này làm hoặc không làm một việc trong quá trình thi hành công vụ.
Tại Việt Nam, khái niệm “tham nhũng” được hiểu là: “hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi”[3]. Khái niệm này không có sự thay đổi sau các lần sửa đổi, bổ sung Luật PCTN. Đến thời điểm này, hành vi tham nhũng theo Luật PCTN có các đặc điểm sau:
Về mặt chủ thể, tham nhũng phải là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn. Chứcvụ quyền hạn này có được do bầu cử, bổ nhiệm, hợp đồng và phải gắn với quyền lực nhà nước/khu vực công như các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp hoặctrong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị, xã hội - tổ chức xã hội nghề nghiệp, các tổ chức kinh tế nhà nước hoặc lực lượng vũ trang từ trung ương đến địa phương[4];
Về mặt khách quan, người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn của mình để mưu lợi cá nhân;
Về mặt chủ quan, động cơ của người có hành vi tham nhũng là vụ lợi[5]. Hành vi của họ không xuất phát từ nhu cầu công việc hay trách nhiệm của người cán bộ, công chức mà vì lợi ích cá nhân.
Cách tiếp cận về tham nhũng như trên còn được thể hiện trong Bộ luật Hình sự (BLHS) năm 1999 (sửa đổi năm 2009). Theo đó, BLHS năm 1999 quy định: tội phạm tham nhũng chỉ có trong khu vực công, không có ở khu vực tư. Điều này đồng nghĩa với việc chủ thể của hành vi tham nhũng chỉ có thể là người có chức vụ, quyền hạn trong bộ máy nhà nước; đưa hối lộ không được quy định là hành vi tham nhũng; của hối lộ chỉ là những gì có giá trị vật chất. Đây là điểm khác biệt của pháp luật Việt Nam so với Công ước của LHQ về Chống tham nhũng, bởi Điều 21 của Công ước đã quy định hành vi “Hối lộ trong khu vực tư”[6] và Điều 22 quy định hành vi “Biển thủ tài sản trong khu vực tư”[7].
Những năm gần đây, các pháp nhân, cá nhân khu vực tư đã không ngừng lớn mạnh, đóng góp tích cực vào sự phát triển kinh tế, xã hội với việc tham gia ngày càng nhiều vào các dịch vụ công như đào tạo nhân lực, khám chữa bệnh, công chứng (tư), giám sát, giám định, phiên dịch, cung ứng cho mua sắm công… Không ít cá nhân, pháp nhân thuộc khu vực tư nhận tiền, tài sản để làm những việc trái pháp luật. Phản ứng trước thực tế đó, BLHS năm 2015 có hiệu lực từ ngày 01/7/2016, mặc dù về cơ bản vẫn giữ nguyên khái niệm tội phạm về chức vụ và người có chức vụ quyền hạn như trong BLHS năm 1999[8], nhưng đã bước đầu mở rộng khái niệm sang khu vực tư; xác định chủ thể của hành vi hối lộ bao gồm cả công chức làm việc trong các tổ chức quốc tế; của hối lộ được xác định bao gồm cả những giá trị phi vật chất. Cụ thể, khoản 6 Điều 353 về tội tham ô tài sản quy định: “Người có chức vụ, quyền hạn trong các doanh nghiệp, tổ chức ngoài nhà nước mà tham ô tài sản, thì bị xử lý theo quy định tại Điều này”; khoản 6 Điều 354 về tội nhận hối lộ quy định: “Người có chức vụ, quyền hạn trong các doanh nghiệp, tổ chức ngoài nhà nước mà nhận hối lộ, thì bị xử lý theo quy định tại Điều này”; khoản 6 Điều 364 về tội đưa hối lộ quy định: “Người nào đưa hoặc sẽ đưa hối lộ cho công chức nước ngoài, công chức của tổ chức quốc tế công, người có chức vụ trong các doanh nghiệp, tổ chức ngoài nhà nước cũng bị xử lý theo quy định tại Điều này”; khoản 7 Điều 366 về tội môi giới hối lộ quy định: “Người nào môi giới hối lộ trong các doanh nghiệp, tổ chức ngoài nhà nước cũng bị xử lý theo quy định tại Điều này”. Ngoài ra, khái niệm của hối lộ trong nhóm các tội phạm về chức vụ trong BLHS năm 2015 cũng được mở rộng để bao gồm cả các giá trị phi vật chất (xem các Điều 354, 364 và 366 BLHS năm 2015).
Như vậy, về khái niệm tham nhũng, BLHS năm 2015 đã tiếp cận gần hơn với các chuẩn mực của Công ước LHQ về Chống tham nhũng trên cả ba tiêu chí: (i) mở rộng khái niệm tham nhũng sang lĩnh vực tư; (ii) mở rộng chủ thể của tội nhận hối lộ bao gồm cả công chức nước ngoài, công chức của tổ chức quốc tế công; (iii) mở rộng khái niệm của hối lộ bao gồm cả các giá trị phi vật chất.
Sự thay đổi của BLHS năm 2015 đặt ra yêu cầu phải hoàn thiện Luật PCTN hiện hành theo hướng tiếp cận mở để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật và phù hợp hơn với cách tiếp cận của Công ước.
 
2. Phòng ngừa tham nhũng trong khu vực công
Chương II Luật PCTN hiện hành quy định 07 nhóm biện pháp phòng ngừa tham nhũng, gồm: công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị; việc xây dựng, thực hiện chế độ, định mức, tiêu chuẩn; xây dựng, thực hiện quy tắc ứng xử, quy tắc đạo đức nghề nghiệp của cán bộ, công chức, viên chức; chuyển đổi vị trí công tác; minh bạch tài sản, thu nhập; xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng; cải cách hành chính, đổi mới công nghệ quản lý và phương thức thanh toán. Thực chất đây là các tư tưởng về phòng ngừa tham nhũng gắn với quản trị tốt được tổng hợp từ Công ước của LHQ về Chống tham nhũng và kinh nghiệm của các quốc gia khác. Chế định về phòng ngừa tham nhũng là bước tiến mới về chất của Luật PCTN năm 2005. Tuy nhiên, các biện pháp phòng ngừa được quy định tại Chương II Luật PCTN không thể áp dụng trực tiếp cho một nhóm chủ thể hay cho lĩnh vực/trường hợp cụ thể nào đó. Nghĩa là các quy định này hiện chỉ mang tính tuyên ngôn về nguyên tắc/quan điểm chung, thiếu cụ thể. Các chủ thể thuộc khu vực công hiện chưa thể áp dụng trực tiếp các quy định trên nhằm phòng ngừa tham nhũng. Chẳng hạn, quy định về công khai, minh bạch sẽ phải được thể hiện cụ thể thành quy trình trong pháp luật về đấu thầu, mua sắm, tuyển dụng và bổ nhiệm cán bộ, công chức, người lao động, về kiểm soát tài sản của cán bộ, công chức, người lao động khác… Hơn nữa, với phạm vi điều chỉnh hạn hẹp của Luật PCTN, các chủ thể thuộc khu vực tư không có nghĩa vụ phải thi hành chế định này.
 Về nội dung, các quy định về công khai, minh bạch còn chưa mang tính bao quát và chưa thực chất, đặc biệt là chưa làm rõ về nguyên tắc, hình thức, nội dung, thời gian thực hiện công khai, minh bạch trên cơ sở trả lời các câu hỏi: Ai phải công khai, minh bạch? Công khai, minh bạch với ai? Công khai, minh bạch cái gì? Công khai, minh bạch như thế nào? Khi nào công khai, minh bạch? Xử lý các vi phạm về công khai, minh bạch như thế nào?... Các quy định về minh bạch tài sản, thu nhập chưa giúp kiểm soát biến động về tài sản, thu nhập; còn phức tạp về trình tự, thủ tục công khai bản kê khai và thủ tục giải trình, xác minh tài sản, thu nhập; thiếu quy định về việc xử lý người và tài sản, thu nhập không giải trình được một cách hợp lý; chưa xác định được thời hạn người kê khai tài sản, thu nhập có nghĩa vụ giải trình về tài sản, thu nhập.
Chế định về trách nhiệm giải trình với nội dung còn hạn hẹp, chưa gắn liền với trách nhiệm chính trị của người đứng đầu đối với các vấn đề phát sinh trong quản lý nhà nước (theo các cấp độ: ngang, dọc, nội bộ; hoặc cấp trên đối với cấp dưới, bên trong cơ quan nhà nước với bên ngoài; hoặc giữa cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp trước cơ quan lập pháp...); thiếu cơ chế và các hình thức xử lý đối với những hành vi vi phạm pháp luật về giải trình; trình tự, thủ tục và nội dung thực hiện trách nhiệm giải trình chưa rõ ràng, chưa khả thi, chưa gắn với việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng khác. Các quy định về xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra hành vi tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị mình còn thiếu rõ ràng, chưa thực chất và không khuyến khích được tính chủ động của người đứng đầu trong phòng ngừa, phát hiện tham nhũng.
Ngoài ra, Luật PCTN cũng chưa đề cập đến các biện pháp phòng ngừa lợi ích nhóm tiêu cực và tham nhũng chính sách khi hiện tượng này không ngừng gia tăng trong quy trình chính sách công ở Việt Nam, từ giai đoạn đề xuất ý tưởng chính sách; soạn thảo chính sách thành dự án luật; tương tác tại nghị trường và thông qua chính sách; thực thi chính sách; kiểm tra, đánh giá chính sách; sơ kết, tổng kết chính sách và điều chỉnh chính sách.
Trong khu vực công, xung đột lợi ích (XĐLI) là những tình huống cụ thể phát sinh khi cán bộ, công chức, viên chức có thể đưa ra quyết định hoặc thực hiện hành vi có lợi cho mình trong hoạt động công vụ, qua đó làm phát sinh tham nhũng. Vì vậy, kiểm soát và hạn chế các tình huống phát sinh XĐLI sẽ giúp phòng ngừa tham nhũng một cách hiệu quả. Tuy nhiên, Luật PCTN và các văn bản pháp luật hiện hành chưa đưa ra một khái niệm chính thức về XĐLI, kiểm soát XĐLI mà bước đầu chỉ ghi nhận và đưa ra các biện pháp giải quyết các tình huống XĐLI cụ thể, liên quan đến các tình huống như tặng quà và nhận quà tặng, quyết định có lợi cho cá nhân hoặc người thân của người ra quyết định, chia sẻ lợi ích với doanh nghiệp là đối tượng quản lý, sử dụng lợi thế thông tin có được từ vị trí công tác... Mặt khác, với các tình huống XĐLI đã nêu, quy định của Luật PCTN và các văn bản pháp luật chưa đồng bộ, thiếu cụ thể, thiếu biện pháp đảm bảo thực thi[9]. Trên thực tế, lợi ích cá nhân mà cán bộ, công chức, viên chức hướng tới có thể là tài sản, các giá trị vật chất hoặc phi vật chất trực tiếp mang lại cho họ, cho vợ/chồng, con, gia đình, người thân của họ; lợi ích cá nhân có thể xuất hiện trước, trong hoặc sau khi có quyết định hoặc hành vi quản lý.
3. Xử lý hành vi tham nhũng và tài sản tham nhũng
Hiện nay, các hành vi tham nhũng chủ yếu được xử lý bằng pháp luật hình sự, việc xử lý hành chính hành vi tham nhũng đang là khoảng trống rất lớn và hầu như chưa được thực hiện. Nguyên nhân là do Luật PCTN chưa quy định rõ các hình thức xử lý và thẩm quyền xử lý các hành vi tham nhũng chưa đủ các yếu tố cấu thành tội phạm. Bên cạnh đó, Luật PCTN cũng chưa quy định chế tài đối với các hành vi vi phạm pháp luật về PCTN, cụ thể như không thực hiện việc công khai, minh bạch; không thực hiện trách nhiệm giải trình; không xây dựng và thực hiện các định mức tiêu chuẩn; không trả lại quà tặng...
Khái niệm tài sản tham nhũng được quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật PCTN như sau: “Tài sản tham nhũng là tài sản có được từ hành vi tham nhũng, tài sản có nguồn gốc từ hành vi tham nhũng”. Khái niệm này phù hợp với khái niệm về tài sản do phạm tội mà có được quy định tại khoản e Điều 2 Công ước của LHQ về Chống tham nhũng. Tuy nhiên, do “tài sản có nguồn gốc từ hành vi tham nhũng” có phạm vi rất rộng, nên với Việt Nam, quy định này chưa phù hợp với trình độ và khả năng phát hiện, thu hồi tài sản phát sinh từ tài sản tham nhũng gốc. Bên cạnh đó, Luật cũng chưa quy định rõ về tài sản tăng thêm không rõ nguồn gốc và phương thức xử lý đối với những tài sản này nên vẫn thiếu các biện pháp hữu hiệu nhằm truy nguyên nguồn gốc tài sản.
Các quy định về xử lý tài sản tham nhũng trong Luật PCTN hiện hành còn quá sơ lược, mới chỉ dừng lại ở một vài nguyên tắc, quan điểm mang tính định hướng, nhìn chung là không áp dụng được. Theo đó, pháp luật hiện hành đã cho thấy rõ sự “bất lực” khi chưa quy định rõ các biện pháp thu hồi tài sản tham nhũng ở trong nước và có yếu tố nước ngoài (tài sản tham nhũng được chuyển ra nước ngoài/chủ thể của hành vi tham nhũng là người nước ngoài…); chưa quy định rõ các trường hợp thu hồi tài sản tham nhũng trước và sau khi có bản án có hiệu lực pháp luật; chưa quy định về thu hồi tài sản tham nhũng theo bản án, quyết định của tòa án nước ngoài, theo các thỏa thuận quốc tế song phương và đa phương; chưa quy định/dẫn chiếu luật khác về trách nhiệm của các cơ quan trong thu hồi tài sản tham nhũng…
4. Tổ chức cơ quan phòng, chống tham nhũng
Sau 10 năm thi hành Luật PCTN, các cơ quan PCTN vẫn thiếu tính độc lập cần thiết, lúng túng về mô hình tổ chức. Chương III Luật PCTN hiện hành quy định về tổ chức và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong PCTN. Về bản chất, Chương này là sự tập hợp một cách giản đơn quy định về các cơ quan nhà nước hiện đang có trách nhiệm trong PCTN như Thanh tra Chính phủ, Bộ Công an, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, các cơ quan có trách nhiệm giám sát công tác PCTN… Vì chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan được nêu tại Chương này đều đã được quy định chi tiết tại một văn bản pháp luật khác, do đó, với quy định như vậy, thực tế, chương này trở nên “thừa”, không cần thiết, vì trùng lặp, không thể hiện được đặc thù của cơ quan chuyên trách chống tham nhũng. Bên cạnh đó, Luật PCTN không quy định được tiêu chí của đơn vị/cơ quan chuyên trách về PCTN nên với quy định mang tính liệt kê tại Điều 75, thực tiễn thi hành gặp rất nhiều bất cập.
Ngoài ra, quy định về trách nhiệm trong hoạt động thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giải quyết tố cáo tham nhũng chưa có sự phân định rõ đã hạn chế tính chủ động của các cơ quan. Hơn nữa, quy định của Luật PCTN hiện có sự “ngắt quãng” các quá trình phát hiện, thanh tra, kiểm toán, điều tra, xử lý hành vi tham nhũng của mỗi cơ quan. Qua đánh giá về cơ chế phối hợp trong phát hiện, xử lý tham nhũng thì việc tồn tại các “khoảng trống”, thiếu tính kế thừa giữa các cơ quan có thẩm quyền là nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả phối hợp.
5. Phát huy vai trò của xã hội trong phòng, chống tham nhũng
Pháp luật PCTN chưa thực sự khuyến khích, phát huy vai trò của xã hội trong PCTN; thiếu cơ chế và bảo đảm pháp lý cho việc phát huy vai trò của xã hội dân sự trong PCTN; thiếu cơ chế phối hợp, khuyến khích các cơ quan nhà nước hợp tác với các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư trong PCTN. Cũng giống như hầu hết các Chương khác, Chương VI Luật PCTN hiện hành (về “Vai trò của xã hội trong PCTN”) chủ yếu quy định những vấn đề chung, thể hiện quan điểm, định hướng mà không có tính khả thi. Tham nhũng chủ yếu diễn ra ở khu vực công, bởi những chủ thể công quyền, do đó, việc đấu tranh chống tham nhũng bởi chính các lực lượng thuộc công quyền, do cán bộ, công chức, viên chức tiến hành luôn gặp khó khăn, thách thức bởi rào cản về XĐLI. Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn đấu tranh cách mạng Việt Nam cho thấy, nếu không phát huy sức mạnh của nhân dân, không phát huy được vai trò của nhóm chủ thể “phía bên kia Nhà nước” thì sự nghiệp PCTN không thể thành công.
Đặc biệt, trong bảo vệ người tố cáo tham nhũng, pháp luật về PCTN chưa thể hiện rõ tính chủ động và sự tri ân của Nhà nước đối với những người dân đã tình nguyện hy sinh để bảo vệ công lý, sẵn sàng và vô tư trợ giúp các cơ quan nhà nước trong cuộc đấu tranh PCTN ngày càng cam go, quyết liệt. Pháp luật về PCTN hiện chưa có các biện pháp cụ thể, hữu hiệu nhằm bảo vệ người tố cáo tham nhũng để tránh cho họ nguy cơ bị đe dọa, trả thù, trù dập. Các quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo hành vi tham nhũng còn thiếu các biện pháp bảo đảm thực hiện, đặc biệt là các biện pháp bảo vệ hoặc khen thưởng người có thành tích trong tố cáo nhằm giúp cán bộ, công chức, viên chức hoặc người dân mạnh dạn tố cáo tham nhũng, nhất là trong nội bộ cơ quan, tổ chức, đơn vị.
6. Giáo dục đạo đức liêm chính phòng, chống tham nhũng
Luật PCTN hiện hành thiếu hoàn toàn các quy định về biện pháp phòng ngừa tham nhũng thông qua giáo dục đạo đức liêm chính cho người dân, nhất là cho thế hệ trẻ, dù đây là biện pháp phòng ngừa bền vững nhất, mang tính chiến lược, nhằm hạn chế/cải thiện nguyên nhân tham nhũng nằm sâu trong bản thân mỗi cá nhân và nhằm bảo đảm cho mỗi người dân khả năng tự vệ và khả năng đấu tranh PCTN, nhất là trong bối cảnh hiện nay, hiện tượng “tham nhũng bẩn”, “tham nhũng vặt” diễn ra tràn lan, gần như không loại trừ người dân nào.
Tham nhũng là biểu hiện của lòng “tham”, của cái “ác”, của bản năng tự nhiên nằm sâu trong mỗi con người. Nó giống như các nguyên tố tự nhiên nằm bên trong cấu trúc của mỗi hạt giống mà trong điều kiện khô nóng chúng tạm “ngủ yên”, nhưng khi gặp nước, nhiệt độ và ánh sáng thích hợp, chúng sẽ nảy mầm. Với con người, khi tham gia xã hội, lòng “tham”, cái “ác”, thường được che giấu, chờ điều kiện thích hợp để bộc lộ hoặc cũng có trường hợp lòng “tham”, cái “ác” đó bị cái “thiện” lấn át hoặc bị chôn vùi bởi quan niệm về đạo đức liêm chính. Biện chứng ở đây là, để tham nhũng không có cơ hội phát tác, cần chủ động triệt tiêu điều kiện nảy nở, “dung túng” tham nhũng, nghĩa là phải hoàn thiện pháp luật và quản trị tốt để người ta không thể tham nhũng, không dám tham nhũng, không cần tham nhũng. Tuy nhiên, việc hạn chế điều kiện, cơ hội tham nhũng mới chỉ xử lý được phần “ngọn” của vấn đề, chỉ có giáo dục liêm chính, giáo dục hướng “thiện” mới giải quyết được tận gốc nguyên nhân tham nhũng. Vì vậy, pháp luật về PCTN và nền quản trị của mọi quốc gia phải cùng lúc hạn chế điều kiện phát sinh tham nhũng và giải quyết nguyên nhân tự nhiên của tham nhũng. Theo đó, giáo dục đạo đức liêm chính cho người dân, nhất là thế hệ trẻ cần được thể chế hóa bằng luật để có thể chính thức hóa biện pháp phòng ngừa chiến lược này. Đồng thời, đây cũng là sự khẳng định nhất quán quan điểm của Nhà nước về đầu tư cho giáo dục đạo đức liêm chính để PCTN. Hành động này cũng là sự hiệu triệu, thu hút sự tham gia của nhiều chủ thể trong và ngoài nhà nước, bao gồm cả các tổ chức xã hội, các thiết chế tôn giáo trong giáo dục đạo đức liêm chính cho các tầng lớp nhân dân.
Thời gian vừa qua, tuy Luật PCTN hiện hành không có quy định về giáo dục đạo đức liêm chính cho người dân nhằm PCTN, theo đề nghị của Thanh tra Chính phủ và Bộ Giáo dục và Đào tạo, công tác giáo dục pháp luật về PCTN đã được Chính phủ chỉ đạo thực hiện qua việc ban hành Quyết định số 137/2009 QĐ-TTg ngày 02/12/2009 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án đưa nội dung PCTN vào chương trình giáo dục, đào tạo, bồi dưỡng; Chỉ thị số 10 CT/TTg ngày 12/6/2013 về việc đưa nội dung PCTN vào giảng dạy tại các cơ sở giáo dục, đào tạo từ năm học 2013-2014. Sơ kết 03 năm việc thực hiện Chỉ thị số 10 cho thấy, đây là chủ trương đúng đắn, phù hợp với đòi hỏi thực tiễn, cần được tăng cường, phát huy theo hướng kết hợp giáo dục pháp luật về PCTN với giáo dục đạo đức liêm chính, theo các phương thức linh hoạt, với sự tham gia của nhiều chủ thể nhà nước và xã hội, phù hợp với từng đối tượng mà trọng tâm là học sinh, sinh viên và cán bộ, công chức, viên chức. Tuy nhiên, biện pháp tiên quyết trước mắt là cần bổ sung quy định về giáo dục đạo đức liêm chính cho người dân vào Luật PCTN.
7. Hình sự hóa hành vi tham nhũng
Việc quy định hành vi tham nhũng trong Luật PCTN và quy định tội phạm về tham nhũng trong BLHS chưa hợp lý đã dẫn đến hiệu quả xử lý hành vi tham nhũng và thu hồi tài sản tham nhũng còn rất thấp. Điều 3 Luật PCTN đã quy định 12 nhóm hành vi tham nhũng, trong đó các hành vi từ 1-7 là hành vi đã được hình sự hóa; các hành vi từ 8-12 là hành vi mới bổ sung theo yêu cầu thực tiễn, chưa quy định phải xử lý hình sự. Quy định này là thống nhất với quy định tại Mục 1 Chương XXIII BLHS năm 2015. Tuy nhiên, quy định như vậy sẽ bỏ lọt đa số hành vi tham nhũng trong thực tiễn, bởi ngoại trừ các tội xâm phạm an ninh quốc gia, với hầu hết các tội khác được quy định trong BLHS, nếu chủ thể của hành vi là người có chức vụ, quyền hạn và lợi dụng chức vụ quyền hạn vì vụ lợi thì phải được nghiên cứu, xử lý theo tội danh tham nhũng.Mặt khác, dưới góc độ pháp luật hình sự, mặc dù khái niệm tham nhũng đã đạt được những tiến bộ nhất định, nhưng BLHS năm 2015: (i) vẫn coi hành vi đưa hối lộ và hành vi lợi dụng ảnh hưởng đối với người có chức vụ quyền hạn để trục lợi không phải là hành vi tham nhũng, do đó đã xếp hành vi này vào mục B (Các tội phạm khác về chức vụ); (ii) chưa coi pháp nhân là chủ thể của tội phạm tham nhũng; (iii) chưa coi hành vi hứa hẹn, gợi ý của người đưa và hành vi đòi hối lộ của người nhận hối lộ là hành vi định tội và (iv) chưa hình sự hóa hành vi làm giàu bất chính. Điều này đặt ra yêu cầu cần tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi cho phù hợp với Công ước của LHQ về Chống tham nhũng.
Tóm lại, sau 10 năm thi hành, Luật PCTN đã bộc lộ nhiều bất cập lớn so với đòi hỏi của thực tiễn và các chuẩn mực quốc tế về PCTN mà Việt Nam đã cam kết, thừa nhận. Sự lạc hậu, lúng túng trong tư duy chính trị - pháp lý về tham nhũng và PCTN đến tính hình thức, thiếu đồng bộ của các quy định về phòng ngừa, xử lý tham nhũngđang khiến Luật PCTN đứng trước khả năng phải sửa đổi, bổ sung một cách căn bản và toàn diện. Do những bất cập của Luật PCTN không chỉ mang tính kỹ thuật, việc sửa đổi Luật PCTN lần này đòi hỏi cơ quan soạn thảo và người có trách nhiệm phải có cách tiếp cận “mở”, từ khái niệm tham nhũng, chủ thể của hành vi tham nhũng, phạm vi và khách thể xâm hại của hành vi tham nhũng, hình sự hóa hành vi tham nhũng đến công tác PCTN. Đồng thời, cần xác định chính xác những vấn đề thực tiễn mà Luật PCTN và các văn bản pháp luật khác cần đối mặt để giải quyết triệt để. Cho dù với phương châm tiệm tiến, cơ quan chủ trì soạn thảo và Chính phủ đang tìm kiếm và xác định những vấn đề được coi là trọng tâm cần giải quyết trước mắt thì việc gắn PCTN với quản trị tốt; gắn giáo dục đạo đức liêm chính với phát huy vai trò của xã hội trong PCTN; tăng cường tính độc lập của cơ quan chuyên trách PCTN luôn là đòi hỏi tất yếu, vừa thực tế, thường xuyên, vừa mang tính chiến lược quyết định sự thành công của sự nghiệp PCTN ở Việt Nam./.