Phòng, chống tham nhũng trong xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam hiện nay - Một số thách thức và giải pháp thực hiện

Theo khoản 1 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định: Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó trong vì vụ lợi. Như vậy, có thể thấy mọi hành vi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đều có thể xảy ra tham nhũng. Tuy nhiên trên thực tế, mỗi hành vi tham nhũng lại có những ảnh hưởng, quy mô và tác hại khác nhau. Có hành vi tham nhũng chỉ có tính chất vụ lợi cá nhân nhưng cũng có những hành vi tham nhũng ảnh hưởng tới một nhóm người, một tập thể, thậm chí một cộng đồng.

Trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật, hành vi tham nhũng diễn ra một cách tinh vi và để lại những hậu quả to lớn do khả năng tác động của chính sách, pháp luật ở mức độ ảnh hưởng, tác động rộng lớn hơn rất nhiều so với các hành vi tham nhũng đơn lẻ. “Tham nhũng chính sách, pháp luật” là một chuỗi các hành vi tham nhũng có quan hệ chặt chẽ với nhau do nhiều cá nhân và nhóm chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau cùng tiến hành nhằm chuyển hóa quyền lợi thành những quy tắc pháp lý, thể hiện chúng dưới dạng những chính sách, pháp luật[1].

 “Tham nhũng chính sách, pháp luật” là một loại “lợi ích nhóm” trong xây dựng pháp luật, là việc lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong quá trình xây dựng pháp luật để mang lại lợi ích không chính đáng cho cơ quan, tổ chức, địa phương, ngành nghề hoặc công tác quản lý nhà nước. “Lợi ích nhóm” là một nhóm có quyền lực và vị thế nhất định câu kết với nhau để mưu cầu lợi ích cho các thành viên trong nhóm, nhưng lợi ích này đi ngược lại với lợi ích quốc gia, ảnh hưởng đến lợi ích chính đáng của đại đa số người dân.

Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã từng khẳng định: “Lợi ích nhóm” ban đầu chỉ đơn giản là lợi ích cục bộ, móc ngoặc với nhau theo kiểu “ông mất chân giò, bà thò chai rượu”, chung nhau làm ăn, đôi bên cùng có lợi. Nhưng rồi, cùng với thời gian, lợi ích cục bộ đó bây giờ không chỉ dừng lại ở quan hệ giữa hai bên, hai người mà đã thành “sự ăn cánh”, “đường dây” của một nhóm người mưu lợi ích riêng, làm hại lợi ích chung[2]. Do đó, có thể hiểu “lợi ích nhóm” trong công tác xây dựng pháp luật là lợi ích cục bộ, móc ngoặc, cấu kết với nhau trong công tác xây dựng pháp luật nhằm mang lại lợi ích nhất định cho một nhóm người, ảnh hưởng đến lợi ích của Đảng, Nhà nước và nhân dân.

Bên cạnh đó, “tham nhũng chính sách, pháp luật” cũng có thể hiểu là việc tác động đến các chủ thể, những tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình chuẩn bị, soạn thảo, trình hoặc thông qua chính sách, pháp luật nhằm mang lại lợi ích cho một nhóm người (một cơ quan, tổ chức; một ngành, nghề hay một địa phương…). Điều này có nghĩa là bất kỳ cá nhân, tổ chức nào tác động vào việc xây dựng pháp luật để vụ lợi thì đều có thể bị coi là tham nhũng.

 “Tham nhũng chính sách, pháp luật” còn là hành vi hối lộ những người có thẩm quyền trong quá trình ban hành văn bản pháp luật nhằm đưa ra những nội dung có lợi cho một nhóm người nào đó và lợi ích đó sẽ thu được khi triển khai thi hành các văn bản pháp luật trên thực tế. Các biểu hiện dễ nhận thấy thường là: Tăng thêm quyền hạn cho cơ quan, tổ chức của mình hoặc đưa ra các thủ tục, giấy phép con, chẳng hạn các loại giấy tờ, các khâu kiểm tra, thẩm định… Rõ ràng hơn là hướng đến các quy định mang đến lợi ích vật chất cho đội ngũ công chức của ngành, lĩnh vực mình. Nhóm lợi ích thậm chí bằng mọi cách “chạy chọt”, đưa hối lộ cho những người có thẩm quyền để thông qua các văn bản pháp luật chứa đựng những quy định có lợi cho “nhóm lợi ích” của mình như: Ưu đãi về thuế và các điều kiện kinh doanh, “mượn tay” cơ quan nhà nước để buộc người dân phải dùng một sản phẩm hay dịch vụ nào đó thuộc lĩnh vực mình kinh doanh[3].

Trên thực tế, “tham nhũng chính sách, pháp luật” là loại hành vi rất khó phát hiện bởi quá trình này diễn ra ở nhiều khâu, có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong một thời gian dài. Tuy nhiên, có thể nhận thấy biểu hiện của “tham nhũng chính sách, pháp luật” thông qua từng giai đoạn cụ thể như sau[4]:

Một là, giai đoạn hoạch định chính sách:

Tham nhũng chính sách có thể xuất hiện ngay từ khâu đầu tiên là khâu hoạch định chính sách. Những nhóm có thế mạnh thường tiếp cận nhanh đến cơ quan chức năng, tiến hành vận động theo những phương thức phi truyền thống để được lựa chọn chính sách hoặc dự luật nào đó được đưa vào chương trình xây dựng luật. Tham nhũng trong xây dựng văn bản pháp luật bắt đầu bằng hành vi vận động của các chủ thể để vấn đề, lợi ích của mình được ưu tiên “luật hóa”, nghĩa là làm sao để vấn đề đó phải giải quyết ở tầm chính sách và chính sách đó phải được lựa chọn đưa vào chương trình xây dựng pháp luật.

Có thể thấy giai đoạn đề xuất chính sách là rất quan trọng và mục đích chủ yếu của giai đoạn này là thuyết phục cơ quan có thẩm quyền chấp nhận đưa vấn đề chính sách đó vào chương trình xây dựng văn bản pháp luật. Để xây dựng chính sách, các cơ quan có thẩm quyền trong xây dựng pháp luật phải đo lường và dự báo được nhu cầu từ thực tiễn của đời sống xã hội để chuyển hóa vào chính sách. Tuy nhiên trên thực tế, việc hoạch định chính sách không phải lúc nào cũng khách quan. Những nhóm lợi ích có thể vận dụng nhiều cách thức khác nhau để đưa thông tin và có các “kênh” tác động làm cho cơ quan chức năng quan tâm hơn đến vấn đề của họ[5].

PGS.TS. Lưu Văn Quảng trong bài viết “Nhận diện một số nguy cơ tham nhũng từ quá trình hoạch định chính sách ở nước ta hiện nay” đã chỉ ra ba nguy cơ tham nhũng từ quá trình hoạch định chính sách, cụ thể: (i) Nguy cơ các “nhóm lợi ích” vận động các nhà hoạch định chính sách đưa ra những chính sách thiên vị cho họ; (ii) Nguy cơ một số bộ, ngành “cài cắm” lợi ích của mình khi soạn thảo luật, chính sách; (iii) Nguy cơ chính sách được thiết kế với nhiều “lỗ hổng” tạo điều kiện cho tham nhũng.

Hai là, giai đoạn soạn thảo chính sách thành pháp luật:

Trong giai đoạn này, tham nhũng có thể xảy ra với những hình thức rất tinh vi. “Nhóm lợi ích” có thể “chèn” các câu chữ vào văn bản quy phạm pháp luật, nhất là những câu chữ liên quan đến lợi ích của họ. “Nhóm lợi ích” có thể trực tiếp (nếu là cơ quan, tổ chức có trách nhiệm chủ trì, soạn thảo) hoặc gián tiếp (hối lộ những người có trách nhiệm chủ trì, soạn thảo) đưa những nội dung hay phương án có lợi cho ngành mình, nhóm mình, địa phương mình…, bằng việc “gài” các câu chữ vào văn bản quy phạm pháp luật. Cũng có trường hợp, “nhóm lợi ích” cài cắm thêm các thủ tục, các loại “giấy phép con” không cần thiết để tạo ra quyền lực, sau này có thể lợi dụng gây khó khăn cho các chủ thể chịu tác động, tạo thêm cơ hội để trục lợi.

Để biện minh cho các hành vi của nhóm mình đồng thời che đậy động cơ thực sự của nhóm mình, “nhóm lợi ích” thường viện các lý do như: Cần phải bảo đảm sự chặt chẽ, khả thi, hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước; bảo đảm “an ninh quốc gia”, “lợi ích dân tộc”, “tuân thủ điều ước quốc tế”… Kết quả là chủ trương, chính sách một đằng, khi thực hiện lại một nẻo, xung đột pháp lý, xung đột chính sách là hiện tượng nhức nhối đến nay vẫn chưa giải quyết được[6].

Ba là, giai đoạn thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật:

Đây là giai đoạn mang tính chất quyết định nên các hành vi tham nhũng diễn ra trong giai đoạn này thường hướng vào việc “chạy chọt, bôi trơn, mua phiếu” bằng nhiều cách thức tinh vi. Quốc hội là cơ quan có tính chất đại diện nên trong đó có những đại biểu của các nhóm lợi ích khác nhau. Họ sẽ làm “lan tỏa” ảnh hưởng của mình đến các đại biểu khác để ủng hộ phương án có lợi cho nhóm của họ. Tham nhũng sẽ xảy ra khi những đại biểu này không giữ được phẩm chất đạo đức, sự liêm chính của bản thân, không ứng xử đúng đắn trong trường hợp xung đột lợi ích và đã chủ động lựa chọn hy sinh lợi ích chung để phục vụ cho lợi ích nhóm khi cố gắng tác động để thông qua đạo luật có lợi cho nhóm. Đối với những văn bản dưới luật (nghị định, quyết định, thông tư...) thì việc chạy chọt, hối lộ là hướng vào những người tham mưu, soạn thảo trực tiếp và những người có thẩm quyền ban hành văn bản đó[7].

Như vậy, mặc dù quá trình soạn thảo, ban hành luật gồm rất nhiều bước, quy trình chặt chẽ song vẫn tiềm ẩn nguy cơ xuất hiện “lợi ích nhóm” từ công đoạn đưa ra ý kiến xây dựng chính sách, pháp luật đến giai đoạn soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và cuối cùng là thông qua, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

2. Nguyên nhân của “tham nhũng chính sách, pháp luật” - Thách thức đối với công tác phòng, chống tham nhũng hiện nay

“Tham nhũng chính sách, pháp luật” xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau bao gồm cả nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan, là một thách thức đối với công tác phòng, chống tham nhũng ở nước ta hiện nay.

Thứ nhất, xuất phát từ yếu tố con người. Cũng giống như những hành vi tham nhũng khác thì “tham nhũng chính sách, pháp luật” xuất phát từ sự suy thoái về mặt đạo đức, sự thiếu liêm chính, thiếu kiểm soát lòng tham của những người có quyền lực, địa vị, có thẩm quyền xây dựng chính sách, pháp luật. Họ đã vì lợi ích cá nhân hoặc lợi ích nhóm mà đi ngược lại lợi ích chung của cộng đồng, xã hội, đất nước.

Thứ hai, xuất phát từ chính “lỗ hổng” hiện hữu của chính sách, pháp luật. Thực tiễn cho thấy, trong rất nhiều trường hợp, quá trình xây dựng chính sách, văn bản quy phạm pháp luật tuy không có biểu hiện can thiệp của “lợi ích nhóm”, nhưng văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành đã bộc lộ nhiều bất cập, “lỗ hổng” tạo điều kiện phát sinh tham nhũng. Theo đó, các chủ thể khu vực nhà nước và ngoài khu vực nhà nước có thể tranh thủ, lợi dụng cơ hội để trục lợi làm tổn hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Việc văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực ẩn chứa trong đó cơ hội, điều kiện phát sinh tham nhũng, ngoài nguyên nhân về nhận thức, trách nhiệm của các chủ thể có liên quan đến việc xây dựng, ban hành văn bản, còn có một nguyên nhân quan trọng là thiếu quy định pháp lý về kiểm soát - tiền kiểm và hậu kiểm - của các cơ quan chức năng của Chính phủ, Quốc hội hay cơ quan tư pháp về phương diện tham nhũng và phòng, chống tham nhũng trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và đối với nội dung chính sách của dự thảo văn bản quy phạm[8].

Thứ ba, xuất phát từ việc thiếu các quy định về kiểm soát tham nhũng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; về nguy cơ phát sinh tham nhũng và khả năng phòng, chống tham nhũng trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thực tiễn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn tồn tại nhiều bất cập, sơ hở, thiếu sót trong hầu hết các công đoạn là cơ sở, điều kiện phát sinh tham nhũng. Chẳng hạn như các công đoạn đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và đề xuất chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; đề xuất và quyết định nội dung chính sách xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; khảo sát, đánh giá và xây dựng các báo cáo nghiên cứu, tổng kết thực tiễn thi hành luật; xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; lấy ý kiến góp ý, phản biện của các đối tượng chịu tác động của văn bản quy phạm pháp luật; thẩm định, thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, hoặc hồ sơ dự thảo, dự án văn bản quy phạm pháp luật... Bên cạnh đó, pháp luật Việt Nam chưa luật hóa việc quản lý hoạt động của các “nhóm lợi ích” và “vận động hành lang”. Hiện nay, vì “lợi ích nhóm”, các “nhóm lợi ích” đã và đang hoạt động tự phát, không chính thức, nhưng rất phổ biến, mạnh mẽ, thậm chí là quyết liệt đến các công đoạn của quá trình xây dựng pháp luật[9].

Thứ tư, xuất phát từ chính môi trường kinh doanh hiện nay. Trong môi trường kinh doanh hiện nay vẫn còn tồn tại những hiện tượng “chạy chọt, xin xỏ”. Một môi trường kinh doanh mà ở đó các doanh nghiệp luôn “sẵn lòng” quà cáp, biếu xén, đưa hối lộ để giành được lợi thế trong kinh doanh thì hiện tượng tham nhũng là không thể tránh khỏi.

3. Một số giải pháp phòng, chống tham nhũng trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam hiện nay

Trong các văn kiện của Đảng đã thể hiện rất rõ quan điểm về đấu tranh phòng, chống tham nhũng, trong đó Văn kiện Đại hội XIII khẳng định: “Kiên quyết, kiên trì đấu tranh ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng, lãng phí với quyết tâm chính trị cao hơn, hành động mạnh mẽ hơn và hiệu quả hơn”. Thực tế cho thấy, qua mỗi nhiệm kỳ đại hội, tinh thần chỉ đạo công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng ngày càng quyết liệt hơn, thực chất hơn với phương châm “không có vùng cấm”, “không có ngoại lệ”. Dưới sự chỉ đạo của đồng chí Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng (Trưởng Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng), công tác phòng, chống tham nhũng, tiêu cực ở nước ta thời gian qua đã đạt được nhiều thành tựu to lớn góp phần lấy lại và củng cố niềm tin của quần chúng nhân dân, bác bỏ luận điệu sai trái của các thế lực thù địch, các thế lực chống đối Đảng và Nhà nước ta.

Từ phiên tòa hình sự xét xử 54 bị cáo trong vụ “chuyến bay giải cứu” cho thấy chống tham nhũng phải đi liền với chống “lợi ích nhóm”, suy thoái về chính trị, tư tưởng, đạo đức, lối sống, “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa”. Vụ án cũng là minh chứng cho chủ trương của Đảng ta là kiên quyết đấu tranh với tham nhũng, “không có vùng cấm”, “không có ngoại lệ”. Đồng thời, từ vụ án cũng cho thấy tính chất phức tạp của tệ nạn tham nhũng hiện nay, đặc biệt là “tham nhũng chính sách, pháp luật”.

Theo tác giả, để hạn chế tình trạng “tham nhũng chính sách, pháp luật” cần tập trung vào một số giải pháp sau:

Một là, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật ở tất cả các khâu, các quy trình. Các cơ quan được giao chủ trì xây dựng văn bản pháp luật cần chú trọng đánh giá thấu đáo, toàn diện kết quả thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng thành pháp luật trong tất cả các khâu của quy trình xây dựng luật, từ việc tổng kết thực tiễn; xây dựng, đánh giá tác động của chính sách pháp luật; soạn thảo, trình văn bản đến khâu hoàn chỉnh dự thảo, trình ban hành văn bản[10]. Ngoài ra, Chính phủ cần chịu trách nhiệm đến cùng về dự án luật của mình khi trình ra Quốc hội. Quốc hội cần dành thời gian kiểm soát, đánh giá những chính sách mà Chính phủ đưa ra để bảo đảm đạo luật đó thực sự là vì lợi ích của nhân dân.

Hai là, tăng cường tính công khai, minh bạch, bảo đảm sự tham gia đầy đủ, thực chất, hiệu quả của các tổ chức, các tầng lớp nhân dân vào việc xây dựng, góp ý chính sách pháp luật, nhất là góp ý kiến đối với dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật. Phát huy hơn nữa vai trò phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với dự thảo văn bản pháp luật, nhất là các văn bản có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân. Đồng thời, cần nâng cao trách nhiệm giải trình của các cơ quan tham gia xây dựng pháp luật, tạo ra các diễn đàn thảo luận, phản biện chính sách của rộng rãi trong công chúng, bao gồm các nhà kinh tế, các luật gia, nhà quản lý và đặc biệt là những người chịu sự tác động trực tiếp của các dự thảo luật. Những ý kiến đó cần phải được tiếp thu đầy đủ, chân thành, nghiêm túc; những ý kiến không được tiếp thu phải giải trình cặn kẽ, thấu đáo, minh bạch chứ không chỉ để tham khảo hoặc cho “đẹp hồ sơ” theo thủ tục. Cần có các cuộc hội nghị, hội thảo, tọa đàm hay những phiên giải trình để thảo luận một cách nghiêm túc và thấu đáo những vấn đề còn nhiều tranh cãi, còn nhiều ý kiến khác nhau.

Bên cạnh đó, cần khuyến khích, phát huy vai trò phản biện chính sách của các cơ quan truyền thông, báo chí. Với vai trò là một trong những kênh quan trọng để giám sát quyền lực và chống tham nhũng hiệu quả, báo chí không chỉ cung cấp thông tin, định hướng dư luận mà còn tham gia vào quá trình phản biện chính sách, phát hiện các hành vi tham nhũng trong quá trình hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật[11].

Ba là, đẩy mạnh việc kiểm soát và xử lý các văn bản quy phạm pháp luật trái luật; những chính sách, văn bản pháp luật chứa những “lỗ hổng” hoặc bị “cài cắm” lợi ích nhóm. Thực tiễn cho thấy tình trạng những văn bản này gần đây diễn ra khá phổ biến. Ngoài nguyên nhân về năng lực, trình độ và sự tắc trách của cán bộ tham gia soạn thảo văn bản luật thì nguyên nhân xuất phát từ lợi ích nhóm cũng khiến cho tình trạng này gia tăng trong thời gian vừa qua.

Để ngăn chặn những “lỗ hổng” trong chính sách hiện hữu, cần có một cơ quan chuyên môn sâu, tính độc lập cao thực hiện nhiệm vụ rà soát, đánh giá lại toàn bộ hệ thống chính sách, pháp luật. Cơ quan này có nhiệm vụ phát hiện và tham mưu cấp có thẩm quyền “bịt” những “lỗ hổng” chính sách, “vô hiệu hóa” các lợi ích được “cài cắm”, loại bỏ các nội dung bất hợp lý trong chính sách hiện hành. Đây được coi là công cụ quan trọng để kiểm soát quyền lực và ngăn ngừa “lợi ích nhóm”[12].

Bốn là, nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ tham gia xây dựng chính sách, pháp luật. Đội ngũ này cần phải nắm vững các chủ trương, đường lối của Đảng, biết cách vận dụng các chủ trương, đường lối đó vào việc xây dựng chính sách, pháp luật và cụ thể hóa thành quy phạm pháp luật. Muốn vậy, đội ngũ cán bộ cần phải có bản lĩnh chính trị vững vàng; tích cực học tập, nghiên cứu các văn kiện của Đảng; có kiến thức chuyên môn, nghiệp vụ sâu rộng và kỹ năng lập pháp, lập quy. Bên cạnh đó, để ngăn chặn nguy cơ “tham nhũng chính sách”, các cán bộ công chức tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật còn phải nêu cao sự liêm chính của mình chính bằng chính những hành động cụ thể. Sự liêm chính là “tấm khiên” bảo vệ uy tín, phẩm chất, danh dự của người cán bộ cách mạng, góp phần bảo vệ lợi ích chính đáng của nhân dân và đất nước. Vì vậy, Đảng và Nhà nước ta cần quan tâm hơn nữa đến công tác đào tạo, bồi dưỡng, rèn luyện đạo đức, bản lĩnh chính trị; cũng như nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho các cán bộ công chức để họ yên tâm công tác, cống hiến cho quyền lợi của nhân dân, của Nhà nước; không bị tác động bởi các yếu tố “vật chất” bên ngoài. Có như vậy, chúng ta mới có thể tạo ra một đội ngũ cán bộ vừa “hồng” vừa “chuyên”, hội tụ đủ các đức tính “cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư” đáp ứng được yêu cầu của công tác phòng, chống tham nhũng hiện nay./.

Quỳnh Vũ